“十五五”城市更新：存量时代的二次城市化
来源： 券商研报精选
文：国金宏观宋雪涛/联系人张馨月
国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。《规划》在整体延续2025年城市工作会议定调的基础上，也出现了不少值得关注的新提法，其背后的政策信号值得关注。
第一，城市更新不是短期刺激经济增长的手段。
《规划》强调要“尽力而为、量力而行”、“不得新增地方政府隐性债务”，这意味着未来五年的城市更新不是“大干快上”，而是沿着城市内涵式发展的战略取向，以城市更新为抓手推动城市开发建设方式转型。
过去我国的城市发展整体遵循“外延式”的思路，城市的边界由中心城区向外延伸，非核心区域的产业和周边配套逐步完善，房地产（核心股）市场的投资属性较强，这一时期非核心区域的新房是市场的主流产品。
但随着我国进入城镇化快速发展中后期，城市发展战略也转向“内涵式”发展。这意味着相较于拓展“增量”而言，盘活“存量”的重要性进一步上升。因此，《规划》将“激活城市存量资源潜力”作为重点任务，明确提出“全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等”。
消费升级领域，《规划》强调要“推动消费基础设施改造升级”，并提出发展“首发经济（核心股）、银发经济、冰雪经济、低空经济（核心股）、赛事经济、体验经济”六个新经济形态。这意味着城市更新正在成为消费场景升级的载体。结合2025年12月发改委印发《基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目行业范围清单(2025年版)》，将基础设施扩围至城市更新项目、商业办公设施、四星级以上酒店、体育场馆项目，上述领域有望成为后续城市更新REITS的重点方向。
投资于人领域，国务院近日印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》明确，由常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，涉及教育（核心股）、住房、社保、医疗、就业等方面。对于人口净流入的城市而言，这意味着基本公共服务的供给短板仍有待补齐。
对此《规划》给出了解决方案，即“充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板”。其中，“一老一小”是政策重点支持的方向，《规划》提出“推动养老机构提质增效，支持有条件的医疗卫生机构开展医养结合服务”、“建设改造托育服务设施”、“加快公共场所适老化、无障碍环境建设改造，建设儿童友好空间”等。此前西安在4月已发文明确，“新建城区、居住小区和新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施”。
值得注意的是，《规划》提出“强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求”，这也是“十五五”规划中的新提法。结合《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》来看，这意味着未来住房保障体系将由过去的“兜底型”向“普惠型”转变，考虑到未来五年的城市更新工作以存量资源的盘活为主，预计未来保障房的筹集将更多依赖于收储以及存量办公用房、厂房的盘活。
因地制宜发展新质生产力领域，《规划》提出“推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业”，这意味着盘活后的存量土地和房产资源将优先保障新质生产力的用地需求。
第三，通过城市更新盘活优质存量土地资源，加快构建房地产（核心股）发展新模式。
事实上，“十五五”时期两类住房需求的增长空间较大，而城市更新恰恰是满足这两类需求的必要环节。
一是积压的改善需求。2022年以前房地产（核心股）的投资属性强于消费属性，真正具备产品力的新房供给是稀缺的。2024年“新好房”问世后，始终保持着不错的去化率。但受制于核心区域土地供应的稀缺，“新好房”始终面临着供不应求的局面，其破局之策就是通过“拆旧建新”等方式释放核心区域土地。因此，《规划》也提出要“因城施策增加改善性住房供给”、“促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新”。
对于房企而言，当城市发展由“外延式”转向“内涵式”，产业向外延伸的速度放缓，非核心区域房产作为投资品的逻辑被打破，居住属性开始成为主导房产价值的因素，通过城市更新释放配套完善的核心区域土地，是盘活新房市场的关键。同时，随着新房取消限价，房企也逐渐摒弃了过去高周转、高杠杆的经营模式，转而开发高总价、低密度的“新好房”以保障营收和利润空间。
与此同时，重点城市核心区域的土地供应将愈发稀缺。2026年3月，自然资源部发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》明确提出“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产（核心股）开发”，这意味着此后房地产供地的重点将放在通过城市更新盘活优质存量资源上。因此，当前房企在核心城市拿地的逻辑已发生根本变化，由过去的“招拍挂”转向“城市更新”。以上海为例，非公开市场拿地占比正逐年提高，非公开市场成交金额占比从2023年的10%上升到2025年的30.6%。其中，中心城区拿地尤其依赖非公开市场，黄浦、徐汇作为近年来城市更新力度较大的区域，通过非公开市场成交的地块面积占比超过80%。
二是基本居住需求。其中既包括低收入群体的基本住房需求，也涵盖新市民、青年等群体的阶段性住房困难。当房企的经营模式从提高周转率变为提高单个项目利润，这意味着核心城市的新房价格注定昂贵，其定位是满足少数的改善和高端需求，而大量的刚需群体并没有购置新房的能力。从城市更新的角度看，要满足这类需求，更多要依靠“原拆原建”和收储存量房用于保障性租赁住房。因此，《规划》明确“有序推进危旧房改造”、“用好中央补助资金、地方政府专项债券等，加快拆除改造D级危险住房”、“支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式”。
整体看，未来房企转型的方向有三：一是通过城市更新获取核心区域土地并建设“新好房”，满足居民积压的改善需求；二是积极参与存量土地和房产的盘活，转向轻资产运营模式，通过获取租金收入和发行REITS实现资金的循环；三是提供物业服务，尤其是当前新房二手房价差加剧的背景下，优质的物业服务在“新好房”保值上是不可或缺的，而“原拆原建”和保障性住房的增加也会带动对物业服务的需求。
第四，专项债支持城市更新并非新提法，城市更新有望成为“十五五”时期信贷投放的重点领域。
在政策支持上，《规划》明确“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金”，但这并非新提法。
专项债支持城市更新项目建设始于2019年。以棚改、老旧小区改造、保障性安居工程、保障性租赁住房为代表的城市更新项目始终是专项债的重点投放领域，2023-2025年占比约为12%，今年1-5月占比小幅提升至13.3%。支持专项债用作城市更新项目资本金则始于2024年12月国务院办公厅印发的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发“52号文”），明确了在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，并将城市更新纳入了专项债券用作项目资本金范围。2025年专项债用作城市更新项目资本金的规模约177亿元，专项债作资本金比例约8.8%。
相比之下，更值得关注的是《规划》在地方政府财政支持和金融支持领域表述的微妙变化。
地方财政支持方面，《规划》强调“地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用”。2025年5月印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》则强调“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资”。从表述的变化上看，预计“十五五”时期地方政府专项债将加大在城市更新领域的资金投放，同时地方政府的一本账资金也有望加力支持城市更新。
金融支持方面，《规划》提出“对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。”结合当前信贷增长动能相对疲弱的现状，未来城市更新有望成为金融机构信贷投放的重点领域。
第五，本轮城市更新的增量集中在强化城市“韧性”上，包括城镇危旧房改造、城市地下管网改造、存量应急避难场所改造。
《规划》提出了“十五五”时期城市更新的主要目标。其中，“十五五”期间城镇危旧房改造的规模较过去五年翻番，达到50万套。《规划》明确要“对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新”，并提出“全面开展城市体检，健全城市体检与城市更新一体化推进机制”。
此外，《规划》明确“十五五”期间城市地下管网改造长度由“十四五”的25万公里增长至36.5万公里。同时，《规划》提出“开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造，因地制宜推动地下综合管廊建设。”城市地下管网是“六张网”建设的重要一环，预计也将成为未来一段时间内稳投资的重要抓手。根据《规划》的部署，“十五五”时期我国将改造存量应急避难场所5万个，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共用。
风险提示
城市更新强调项目收益平衡，若缺少合适项目可能造成政策落地节奏不及预期外部环境存在较高不确定性，可能对国内政策安排形成扰动。
报告信息
证券研究报告：《城市更新“十五五”规划的增量信息》
对外发布时间：2026年5月31日
报告发布机构：国金证券股份有限公司
证券分析师：宋雪涛
SAC执业编号：S1130525030001
证券分析师：张馨月
SAC执业编号：S1130525070016
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