林小英：“撤点并校”与当代中国的普惠教育

编者按
2026年中央一号文件明确了对“撤点并校”的“慎稳优化”的要求，标志着我国乡村教育治理思路的重大转变。被简称为“撤点并校”的农村中小学教育改革已实行了二十余年，在社会生活各层面产生了深远的影响，也引起了广泛的争议。
林小英深耕基层教育多年，文章从政策的原貌讲起，从现实经验中层层分析，当政策目标具有多重性时，何以农村中小学布局调整的政策原意变得隐而不彰，最终妨害了新中国成立后有着优良传统和基础的教育公平；继而通过后结构主义的互文性理论，从文本分析的视角阐释“撤点并校”政策与二十余年来我国财政变革、城市化、人口结构变迁等政策的更为复杂的关系。
在当下“大国办强教育”的目标方向下，重新反思“撤并”对教育的损害以及从政策和文化引导等路径重建“普惠”教育，应是我国发展道路上一个重中之重的课题。

“撤点并校”与当代中国的普惠教育

文 | 林小英（《读书》2026年8期新刊）

一、“撤点并校”的政策原貌

“撤点并校”并非国家层面官方政策文本的原意。这项政策的原始版本是二〇〇一年五月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，政策初衷是在基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）的目标初步实现的基础上，全面推进素质教育。进入新世纪后，基础教育改革与发展要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。但从文本表述来看，对农村中小学的“合并、保留、调整、规范”的行动是极为谨慎的，并且有着明确的前提和情境设置。对不同学段的政策也有原则性的区分：小学就近入学，初中相对集中。

然而，在政策由中央向地方、由省级向区县级层层下达的行政过程中，这一充满辩证弹性的政策目标遭遇了语境转换，在基层实践中被逐渐窄化、固化为“以撤为主、以并为先”的操作，从而在社会大众和学术界的话语体系中沉淀为“撤点并校”这一带有鲜明行政强制色彩的专有名词。十余年后，这项政策的执行情境已被悄然替换，成了应对学龄人口减少、城镇化加速、教育投入长期不足、农村办学经费匮乏、师资力量薄弱及教育质量提升需求等问题的办法。也就是说，这些原本政策中未加认定的政策自变量，后来陆续添加进来，构成了“撤点并校”持续执行的原因。二〇一二年五月至八月，国家审计署组织对二十七个省（自治区、直辖市，以下统称省）所辖的一千一百八十五个县（市、旗，以下统称县）二〇〇六年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了审计调查，发现了部分地区搞简单“撤并”或“一刀切”的问题。二〇〇六至二〇一一年，有八百三十三个（占70%）县的学校平均服务半径有所增大，学生就学距离明显增加，上学耗时偏长。不论在其他指标上所展示的数据有多好看，光是义务教育阶段学生的上学路途变得越来越遥远这一条，就足以将政策触及的痛点暴露出来。

湖南省长沙县麻林小学的课堂

为了给所向披靡的“撤点并校”刹车，二〇一二年九月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》明确提出，“保障适龄儿童少年就近入学是义务教育法的规定，是政府的法定责任，是基本公共服务的重要内容”，要求严格规范学校撤并程序和行为；提高村小学和教学点的生均公用经费标准。然而，时间又过去了十余年，“撤点并校”依然在持续执行，农村中小学布局调整的政策原意似乎早已隐而不彰。

二、量化考核衍生出的“撤并率”指标

当政策目标具有多重性时，执行者往往倾向于选择最善于直观表现、最易于量化、最能直接带来行政收益的目标。农村中小学布局调整政策的最终目标是提升“办学质量”，这是一个长期、隐性且难以在短期内量化的育人指标；而降低“办学成本”，削减“财政供养人员”则是立竿见影的硬性数字。随着农村税费改革和“以县为主”的基础教育管理体制的推进，县级财政成为承担基础教育供给的主体。在可见的财政压力下，地方主事者将分散的“村小”和教学点视为财政包袱。若将这些教学点并入镇中心校，意味着可以立刻核销掉分散的校舍维护费，通过大班额甚至超大班额来摊薄单个学生的教育资源占用率。撤掉的“村小”越多、教学点缩减的比例越高，意味着地方教育财政支出越能集中力量办大事，比如打造县城或镇中心的明星窗口学校。这种逻辑导致政策手段被置换成了政策目的，基层政府将“撤并率”作为表彰和奖赏的指标，某种程度上开启了一场比拼谁撤得快、谁撤得多的指标赛。主事者因账面上的“减负增效”而获得体制内的奖赏，而基础教育学校本质上的兜底和育人功能则被弱化或忽略，呈现出政策效果递减效应，即意图结果越来越弱，非意图结果越来越强。

麻林小学俯瞰图

在我国条块分割的行政体系中，“压力型体制”是政策推进的核心动力。当布局调整被作为一项带有考核性的硬性任务下达至区县时，在绩效指标的显性激励下，基层官员为了规避行政风险并获取晋升资本，更倾向于采取激进的“一刀切”策略。他们往往超前执行、超限执行，有些地方甚至制造出了“消灭村小”的运动。一旦某个县域启动了大规模的并校程序，相关的教师编制调整、校舍变卖、土地划转等一系列行政行为就势如破竹，难以逆转。即使在政策执行数年后，面对基层社会暴露出的显性或隐性辍学、上学难等问题，中央政府陆续出台规制型的政策，明确要求放缓“撤点并校”，甚至提出在必要的情况下要恢复一些“村小”和教学点，但地方政府出于行政成本、利益纠葛和基建工程的考量，也难以在既定的快速撤并的道路上紧急刹车。这种执行惯性使得地方政府在面对中央的自我纠偏信号时，往往采取选择性失明的态度，阻滞了政策及时回归正轨。

当新中国前四十年里由农民与村、乡、镇合力办起来的、散落在村落深处的“村小”和教学点被大面积抹去后，农村孩子求学骤然变得长路漫漫，诱发了诸如校车事故、低幼阶段的寄宿带来的情感剥夺、长期吃营养餐而缺营养等问题。一个令人痛心的反常现象出现：在硬件大为改善、国家全面免除学杂费的背景下，部分偏远农村地区的辍学率竟然出现了结构性回升。这种流失并非因为交不起学费，而是因为空间阻隔带来的非经济性排斥，可分为两类：一是显性辍学，因道路天险、过于高昂的通勤成本与难以承受的寄宿代管开支而被变相“劝退”；二是隐性流失，一些低龄孩子因无法适应长途颠簸或寄宿学校的严苛纪律，产生了严重的厌学情绪，虽然学籍仍在，但长期请假、逃学，实质上退出了学校教育过程。家长为了尽量把孩子“赶去”学校，学校为了能“留住”学生，不经意地合力制造出了“全职陪读”的家庭样态。

村民在废弃的学校里放羊（来源：edu.people.com.cn）

“撤点并校”的本意是通过集中办学降低财政总开支，但其实质是将原本由政府承担的公共办学成本，非对称地转嫁给了抗风险能力最差的农民家庭。这种成本转嫁表现为经济与时间成本两方面：一是经济成本，孩子寄宿带来的伙食费、代管费、往返校车的交通费，以及为了照顾低龄孩子在镇上租房陪读的租金，汇聚成一笔不小的经济负担，抵消了国家“两免一补”的政策红利；二是时间与机会成本，农村家庭抽调一个劳动力，通常是母亲或祖母，专门负责每周的接送，甚至在镇上全天候陪读，这降低了该劳动力参与农业生产或进城务工的可能性，变成了家庭看不见的成本。

评论一项持续执行已经四分之一个世纪的公共政策，必须超越简单的“好与坏”的二元对立框架。政策在社会层面经过长期沉淀，形成了“何为好教育”“何为好学校”的认知观念和资源分配框架，进而也构建了独特的行动惯性与路径依赖，同时，其早期未被察觉的负向外部性会随着时间推移发生几何级数的放大，需要不断制定新的政策来应对层出不穷的问题。这些不同问题被分门别类，持续跟进制定有针对性的政策措施。整体上看，一项政策因非意图效果越来越强时，就需要制定更多的政策，这就是“政策累积效应”。回到政策源头来反思，在实现“人人上好学”的教育强国征途上，如何让偏远农村的孩子首先能“够得着”学校，让家长能放心让孩子去上学，比起一味追求又新又贵的优质硬件而言，显然是一个应该更具优先性、更应被前置的起码的教育公平命题。

三、“撤点并校”的文本互联性及其所指谓的世界

当“撤点并校”早期的负面影响被城市化的红利和高涨的升学热情暂时掩盖时，政策的惯性会自我强化。现在，随着中国人口结构的根本性逆转，一个新的、更为凶猛的因素摆在所有公共政策面前：新生人口数量断崖式下降。由于出生人口的持续减少，小学、初中、高中的入学人数正在相继达峰并转入下滑期。在这种新常态下，地方政府还没有反思过去小学撤并带来的阵痛，反而顺理成章地将旧有的“布局调整”逻辑向上传导。“撤点并校”的思路和逻辑不但没有停止，反而大踏步上移到初中和高中学段。此时的最基本理由不再是当年的教育财政极度困难，而是“不断自然缩减的学生规模”形势下的“科学决策”。

甘肃省庆阳市西峰区一所中式建筑风格的援建小学，学生流失，已改为民宿

为什么农村中小学布局调整能持续地变相操作为“撤点并校”？在国家三令五申矫治后依然按照惯有路径执行？我们可以换一个角度来理解区县政府的根本难处。当代后结构主义互文性理论（Intertextuality，或称文本间性、文本互联性）认为，任何政策文本都不是孤立存在的，它是一系列历史文本、平行文本、竞争性话语交叉碰撞、编织而成的意义网络。公共政策不是自我界定的现象，也不是自然科学研究的自然现象，而是由有着特定意图和意义的人类精心建构起来的人造物，将明确识别的意义和价值放到政策现象之中。在将意义和价值编码进公共政策文本时，假设性文本互联和排斥性文本互联是两个常用而不自知的文本撰写和表达方式。通过文本分析的视角我们会发现，“撤点并校”的政策并不是某一个区县的主动作为，而是在我国财政变革、城市化、人口结构变迁的互文矩阵中多方非主观合意而逐渐演变出来的。

（一）布局调整政策的假设性互联：逻辑自洽与体系建构

政策文本的假设性互联（presuppositional intertextuality）是指一个文本在字里行间预设了其他文本的必然存在、合法性与真确性，从而借用其他文本的权威来完成自身的逻辑自洽。在“撤点并校/布局调整”的官方文本和地方配套文件中，存在着两个具有支配力的假设性互联。

一方面是布局调整政策与“农村税费改革”和“县域财政体制”相关政策文本的对话式绑定。二〇〇〇年三月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定开展农村税费改革试点；二〇〇三年三月，《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》强调农村税费改革试点工作的总体要求是：巩固改革成果，防止负担反弹……加快推进各项配套改革，建立健全确保农村基层组织正常运转和农村义务教育必要经费投入的保障制度。虽然农村中小学布局调整政策在文本措辞上强调“教育规律”和“办学效益”，但其深层逻辑预设、兼容并内化了农村税费改革方案这一宏观财政文本。税费改革取消了原有的农村教育集资和乡统筹，将义务教育的财政责任全面上移给县级政府，即“县为主”的基础教育管理体制。政策文本正是假设了“地方财政处于吃紧和刚性约束状态”这一平行文本背景，才推导出了必须通过撤销“村小”、压缩编制、提高生师比来“节约办学成本”的行政行动合法性。如果没有财政集中和编制收紧的平行文本作为基准，布局调整的撤并操作就失去了其在县域内部的合理性。

甘肃省庆阳市一所只有五名小学生的村小

另一方面是农村中小学布局调整政策与“不可逆的教育城镇化”与“人口向城性流动”导向的认知绑定。布局调整政策文本强烈地预设了国家关于新型城镇化规划及农业人口转移等宏观人口政策文本的绝对真确性。文本在行文间默认了一个确定性的趋势：农民正在大规模进城，村落正在自然消亡，学龄儿童必然随父母向城镇或中心镇集中。这种假设性互联在当时不仅具有前瞻性，更在二十多年后的今天—面对新出生人口断崖式下跌、各学段入学人数相继达峰并迅速下滑的新人口常态时，展现出了强大的路径依赖和不假思索的因果关联。通过把人口自然缩减的现实作为主要乃至唯一的聚焦点，“撤点并校”在高中、初中学段的推行再次获得了坚固的法理依据，形成了一个结构完整但问题也超级难解的政策体系。

（二）布局调整政策的排斥性互联：城市话语优先权与本土经验的消解

政策文本的排斥性互联（exclusionary intertextuality）是指一个主流文本通过对话语权的垄断，刻意排斥、压制、抹除、篡改或消解那些与其利益不符或属于异质性范式的竞争性文本与历史经验。在“撤点并校”文本建构其“现代化、规模化、专业化”的话语优先权时，也对中国百年基础教育普及的宝贵历史文本做了无情的排斥与遗忘。

我们可以将当前农村中小学布局调整的困局拉回中国建立现代化教育体制的起点做历史性解读。一九〇三至一九〇四年创建的“壬寅-癸卯学制”是中国的第一个现代学制，新建的、分散在广大农村的学堂及人数并不多，一个班往往只有几个人，若用今天的教育经济学的术语来界定，那时学校的规模效益是极差的。然而，彼时的晚清政府与后来的民国政府并未因为“规模效益差”而关闭这些散落的学堂，反而洞察到在传统小农社会中，空间的接近性是教育普及的法宝。为了做教育普及，地方政府特别设置了劝学所，聘任劝学员。这些劝学员不仅要四处筹集微薄的办学款项，更要卷起裤腿、挨家挨户地深入农民家中，耐心地劝导思想保守的农民送儿童入学。这种行政力量高度嵌入熟人社会、不惜一切代价追求空间覆盖面的办学方式，成为强大的制度惯性和办学信念，并被新中国完美继承。在二十世纪五十至八十年代的扫盲与普及义务教育的相关政策文本中可见，新中国的办学智慧是“重心下沉、社会动员、低成本空间散点布局”，做到“村村办小学”“把学校办在农民家门口”。到九十年代末，我们国家终于将义务教育阶段的毛入学率推向了99.99%的历史巅峰。历史的经验证明：对于基层社会而言，“空间的可及性”是“资源获得感”的前提。“撤点并校”在经济理性和财政预算的指引下，弱化甚或阻断了这一历史积淀所形成的优良的地方治理传统。

甘肃省庆阳市某村小内，只有五名小学生的课堂

然而，二〇〇一年的布局调整文本通过引入现代西方经济学和组织管理学的“规模效益”话语，通过排斥前四十年群众性散点办学的历史经验，确立了集中办学才是文明、现代、专业教育路径的主导话语。何为基础教育？这在集体层面是一个关于“普及性”（空间可及、大众亲和）与“专业性”（优质高标、智能先进）的两难问题。在“大国办强教育”的新范式话语支配下，优质教育的政策话语执着地追求并叠加有关专业性的高难度指标，如多媒体机房、塑胶跑道、高学历教师、核心素养课程等。为了证成这些专业符号的正当性，文本排斥了那些描述农村家庭由于家门口学校撤销而面临“交通安全隐患、过早寄宿情感剥夺、隐性流失回升、陪读导致家庭分解”的弱势群体底层叙事。而事实上，以“村小”和教学点为代表的低幼阶段儿童的教育供给，无须过于复杂和专业，而是让学生在一个拟亲的、临近的、触手可得、往返自如的环境中平稳地成长。当普及性这一基础教育的生命线被专业性话语粗暴地排斥和消解后，政策文本就仿佛看不到那些因为“够不着学校”而实际上被甩出优质升学轨道的偏远儿童，而用表面的优质教育的数字绩效，压制、否定或边缘化了教育普及性的诉求。

（三）“撤点并校”政策文本所“发明”和“指谓”的世界

在符号学和批评性话语分析的视域中，政策文本不仅是对客观现实的描述，更是一种极具权力效能的“述行语”（performative utterance），即政策文本通过其独特的符号组合、修辞矩阵和隐藏的价值偏好，“发明”并“指谓”了一个特定形态的客观世界（[法] 保罗·利科：《从文本到行动》，华东师范大学出版社二〇一五年版）。“撤点并校”相关文本在二十多年的时空流转中所指谓的世界，是一个高度工业化、集中化、工具化、抹杀空间异质性并伴随本土情境被贬抑的规训场。这样的一个教育新世界，告别了传统村落学校中那种规模微小、去专业化但高度亲和、嵌入熟人生活的温暖生态，转而发明了一个以“大校、大班、集约化、纪律化”为核心特征的教育工业流水线世界。

麻林小学的老师带领学生在沙地清除垃圾和杂草

在关于“集中办学、优化规模”的指令下，县城和中心镇的土地上迅速拔地而起一所所动辄容纳数千人乃至上万人的超大型学校。这些学校在建筑风格、空间布局上高度模仿现代大型工业厂房，拥有标准化的教学楼、工厂化的大食堂和兵营式的学生宿舍。这个世界将低龄的小学生和面临巨大升学压力的初、高中生，塞进高度密集的物理空间中。由于学生过度集中，县域内的择校竞争和内卷被前所未有地激化了，基础教育在这个被发明的世界里演变为一场高压力的应试竞技场。为了在如此庞大的人口聚落中维持基本的行政纪律与校内安全，这个世界必然匹配一套具有福柯笔下“全景敞视建筑”色彩的军事化、封闭式的规训机制（[法] 米歇尔·福柯：《规训与惩罚：监狱的诞生》，生活·读书·新知三联书店二〇一九年版）。受财力支出的限制，学校在生活老师、专业心理辅导人员配置上相对短缺，经常出现一名“宿管”应对上百名低龄寄宿生的极端比例，学校不得不依赖严苛的作息表、整齐划一的内务评比、禁闭式的校园进出控制和数字化的监控网络来实施管制。在这个世界里，那些过早离家寄宿、正处于依恋期发育关键阶段的儿童，其面对校园欺凌、孤立甚至尿床和生病时的无助感被精密的纪律遮蔽了，直到他们走向社会，又被残酷地放大。

某学校高中生在教室自习备战高考（来源：scmp.com）

人在困境时信奉一句话：穷则思变。但今时不同往日，我们国家已经实现“普九”目标二十五年，实现全民免费义务教育二十年，教育精准扶贫达成已经五年。就算是已经被撤并的学校中，也已经布满了优质教育所需的物质和技术设施。因此，我们也许要想一想，在“不穷”的困境中，“思变”是不是必然的？“保稳”是不是也是一个可选项？我们信奉一句古话，留得青山在，不怕没柴烧。学校留住了，人就留住了，心也就留住了。这是已经存在的、应该被确认的世界，“撤点并校”文本指谓的似乎是另外一个世界或困境。

中国式教育现代化的探索之路，是一条基于特殊国情、承载巨大人口规模的独特道路。我们可以将其划分为两个宏大的范式阶段，而“撤点并校”恰恰处于这两个范式转换的接驳点上。在“穷国办大教育”时代，国家通过强大的社会动员力，在财政匮乏的条件下，通过重心下沉、低成本空间散点布局的政策工具，实现了最广泛的教育普及，满足了“人人有学上”的底线公平。在新世纪实现“人人上好学”的“大国办强教育”的征途上，政策释放的意图是，必须通过财政集中、资源统筹、集约化办学来提供符合现代化标准的专业学校体系。然而，这里隐藏着一个关于“普及性与专业性”的两难，背后要叩问的是基础教育的本质。教育的普及性要求学校必须具备空间的接近性、大众的可及性和情境的本土性；而为了追求教育的专业性，国家投入了大量的专业力量，推动学校向更加“先进”“国际”“智能”的方向迈进。地方政府处理这两个目标时，陷入了顾此失彼的两难境地：高质量的教育资源如果是以剥夺儿童的空间可及性为代价，那么这种“质量”和“专业性”本身就具有了排他性。当学校教育与基层社会产生距离，当偏远农村的孩子连安全的上学之路都无法保障时，所谓的专业性就成了空中楼阁。

走山路上学的小学生（来源：banyuetan.org）

实际上，当前诸多面临这类两难处境的政策已经巧妙地做了概念整合：普惠性，既要做到普及，又要做到惠及。不仅追求低质量的全面铺开，更是追求有质量的/专业性的全面可及。当历史进入到出生人口下降、数字化时代来临与追求全人内涵优质均衡发展的新阶段，县域教育治理的话语体系不能继续沿着旧有的“撤并”路径定势惯性开溜，而要更审慎地将“撤并”逻辑向初高中做直接传导。未来的县域教育政策应当引导乡村学校重新嵌入乡村社会的母体之中，使其不仅是一个教学机构，更是一个乡村文化的重塑中心。鼓励乡村学校与村委会、当地文化农户、农业合作社建立“创新共同体”。让学校重回村落的文化中心地位，在周末和假期向村民开放数字图书馆、体育设施与礼堂；同时，将乡村的农耕文化、生态文明与非物质文化遗产引入学校，开展一些创新型文化活动。因此，从学校内部课程教学的专业性突破开来，把以学校为空间聚点的各类专业化功能惠及农村社会的方方面面，这可能是对当前基础教育“普惠”定位的正确理解，也是大国办强教育的政策范式中必须确立的底线。

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